Kongres Kebudayaan Desa Tahun 2020 - Reformasi Birokrasi

Kongres Kebudayaan Desa Tahun 2020 - Reformasi Birokrasi
Illustration - ciptaDesa.com

Seorang kerabat saya di kampung halaman selepas lulus kuliah tingkat strata satu memilih bekerja di balai desa. Ia terkenal sebagai seorang perempuan muda yang rajin, cekatan, dan kritis. Dari bapaknya, saya mendengar cerita bahwa kerabat saya ini mempunyai kesibukan yang cukup padat di kantornya. Terutama ketika dalam masa pagebluk seperti ini, ia sibuk mendata warga, mengurusi administrasi bantuan sosial, dan kabarnya, sering lembur hingga malam. Berdasarkan cerita kerabat, gambaran mengenai pekerjaan pamong desa yang sangat santai, bahkan seringkali terkesan makan gaji buta mulai terkikis dalam benak saya. Tata kelola pemerintahan daerah bahkan di desa yang berangsur-angsur membaik patut diapresiasi. Akan tetapi, apakah reformasi birokrasi di tingkat lokal telah mencapai seluruh desa di Indonesia?

Seri 12 dari rangkaian acara webinar Kongres Kebudayaan Desa (KKD) bertemakan Reformasi Birokrasi: Merumuskan Tata Birokrasi Desa yang Compatible untuk Tatanan Indonesia Baru. Diskusi diselenggarakan via daring melalui aplikasi Zoom dan live streaming Youtube pada 7 Juli 2020, dan menghadirkan lima orang pembicara serta seorang moderator. Tema Reformasi Birokrasi menjadi penting untuk dimasukkan ke dalam agenda Kongres Kebudayaan Desa oleh sebab bagaimanapun, beberapa tahun terakhir otonomi desa dalam mengelola sumber daya dan dana operasional dari pusat adalah suatu semangat untuk mewujudkan cita-cita kemandirian dan kesejahteraan desa. Seperti yang telah disebutkan oleh Presiden Joko Widodo dalam Nawa Cita, di antara sembilan agenda prioritasnya, nomor tiga, yakni membangun Indonesia dari pinggiran dengan memperkuat daerah-daerah dan desa dalam kerangka negara kesatuan.1

Di tengah situasi pandemi yang nyaris melumpuhkan segala agenda di segala sektor, mulai ekonomi hingga budaya, para pegiat desa serta pemangku desa berusaha mencari jalan alternatif bagaimana tetap dapat menajamkan pikiran untuk menjaga “nyala api” di desa-desa. Menurut Ryan Sugiarto sebagai ketua penyelenggara Kongres Kebudayaan Desa, kongres ini bergerak pada dua ranah sekaligus. Pertama, tataran konseptual dengan menggali pemikiran- pemikiran dari para akademisi, pemikir, peneliti, praktisi, birokrat, pelaku bisnis, dan media yang menghasilkan dokumen-dokumen konseptual hasil olah pikir dan nalar budi. Kedua, tatanan praksis dengan menghasilkan dokumen panduan penyusunan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Desa (RPJMDesa), yang memberi pola tata kelola pemerintahan dan tata hidup baru warga desa untuk desa-desa di Indonesia.2 Tanpa reformasi birokrasi, RPJMDesa ini tidak akan dapat dilaksanakan secara optimal.

Pandemi Covid-19 memberikan tantangan perubahan cara pandang dan cara kerja baru bagi birokrasi dalam mengurus sektor publik. Dalam dokumen Kerangka Acuan Kerja atau yang lebih akrab disebut Term of Reference (TOR) Seri 12 KKD, terdapat kritik mengenai corak reformasi birokrasi yang memprioritaskan metode kerja berbasis Teknologi dan Informasi (TI). Kebijakan e-government yang tersendat-sendat implementasinya meski telah dicanangkan lama melalui Instruksi Presiden No.3 Tahun 2003 tentang Kebijakan dan Strategi Nasional Pengembangan e-government tiba-tiba bergerak lebih cepat di masa pandemi. Meski memang umumnya percepatan memang masih sebatas pemanfaatan untuk medium komunikasi dalam kebijakan work from home (WfH) dan upaya memperkuat sistem pengelolaan data dan informasi yang telah dirintis sebelumnya.

Gejala reformasi birokrasi dengan medium pemanfaatan TI sebenarnya telah menjadi tren sejak beberapa waktu lalu. Keberadaannya digunakan untuk mengefektifkan cara kerja organisasi birokrasi agar lebih praktis dan efisien. Namun, ukuran keberhasilan reformasi birokrasi sebenarnya sering kali tidak mudah dicerna dengan mudah oleh publik. Terutama setelah menilik sejauh mana kontribusinya terhadap peningkatan kualitas layanan publik. Perbaikan kualitas layanan publik dasar di sektor pendidikan, kesehatan, maupun kependudukan masih bergerak sangat lamban. Citra bekerja seadanya, tidak kerja jika tidak ada program/kegiatan dalam mata anggaran, membatasi penilaian akuntabilitas secara internal yang selanjutnya masih direduksi pada kesesuaian standar administrasi, masih menjadi stigma yang melekat pada birokrasi kepemerintahan.

Dalam konstruksi semacam ini pemanfaatan TI bisa sangat bermasalah. Reformasi birokrasi ala pasar yang mengedepankan efektivitas dan efisiensi justru akan merugikan jika karakter birokrasi sebagai entitas politik tidak berubah. Perkawinan keduanya terang akan sulit membawa kemaslahatan bagi publik. Salah satu contohnya dapat kita cermati dalam upaya reformasi sistem perencanaan pembangunan daerah berbasis TI yang berpotensi kuat membuang sistem perencanaan bottom-up sebagaimana dikenal dalam forum- forum musrenbang. Atas nama kemudahan kontrol melalui pemanfaatan TI, perencanaan lima tahunan (jangka menengah) dipandang sebagai barang jadi yang harus total dipatuhi. Musrenbang tahunan direduksi sebagai diskusi untuk memilih menu terbatas dari program yang telah disiapkan pemerintah daerah (birokrasi adalah operatornya). Musyawarah yang melibatkan negosiasi antara pemerintah dan warga kiranya tidak akan lagi bermakna. Pada kasus desa, hal serupa juga dapat dicermati dari aplikasi Siskeudes yang memungkinkan usulan warga tidak perlu diakomodasi jika tidak selaras dengan paket menu program/kegiatan yang diinginkan oleh pemerintah pusat.

Pendekatan dalam reformasi birokrasi perlu ditimbang kembali. Di satu sisi pemanfaatan TI memang membantu birokrasi melakukan kerja dari rumah, tetapi apakah publik dapat menilai sejauh mana kinerja birokrasi selama kerja dari rumah diterapkan? Jika Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi (Kemenpan RB) mengklaim birokrasi bekerja lebih cepat selama kebijakan kerja dari rumah,3 lalu apa laporan hasil dari kerja cepatnya? Sepanjang pandemi berlangsung, warga tampak lebih akrab dengan data penerima bantuan pemerintah yang tumpang tindih, tidak akurat, dan tidak aktual. Hal-hal penting mengenai agenda reformasi birokrasi masih perlu didiskusikan mendalam, termasuk pada sejauh mana pemanfaatan TI juga berdaya sebagai pilar demokratisasi yang memampukan publik untuk mengawasi birokrasi agar bekerja sebagai pelayan publik. Jika tidak hati-hati, TI hanya akan menyembunyikan pelanggengan kuasa birokrasi dibalik seperangkat pengetahuan yang membentuk teknokrasi dan teknikalisasi urusan publik.

Mengapa Reformasi Birokrasi Desa Perlu Dilakukan?

Buku berjudul Reformasi Birokrasi: Merumuskan Tata Birokrasi yang Compatible ini memuat enam tulisan dari materi lima pembicara untuk diskusi webinar KKD Seri 12 dan satu tulisan hasil dari seleksi Call of Papers dengan tema yang sama. Kelima pembicara berasal dari berbagai latar belakang mulai dari perwakilan pemerintah pusat, ada Drs. H. Jufri Rahman, M.Si. selaku Plt. Deputi Bidang Reformasi Birokrasi, Akuntabilitas Aparatur, dan Pengawasan Kemenpan RB serta Dr. Eko Prasetyanto Purnomo Putro, Direktur Evaluasi Perkembangan Desa Kemendagri. Lalu, dari pemerintah daerah diwakili oleh Mathius Awoitauw, Bupati Jayapura; sementara perspektif dari pemerintah desa, Wahyudi Anggoro Hadi, Kepala Desa Panggungharjo sekaligus tuan rumah acara ini turut mengemukakan pemikirannya. Dan terakhir dari kalangan pegiat desa, yakni Masri Amin, dari Aceh Tenggara.

Jufri Rahman dalam tulisan berjudul “Birokrasi Menghadapi Tatanan Indonesia Baru: Quo Vadis Reformasi Birokrasi pasca- Roadmap RB 2020-2024 dan Pandemi Covid-19” berpusat pada pembahasan mengenai sejarah agenda reformasi birokrasi yang dicanangkan pemerintah pusat melalui peta jalan sejak 2010. Menurutnya, reformasi birokrasi adalah jawaban atas kegelisahan selama ini yang melihat segala sumber persoalan ada di level pemerintahan. Warisan rezim Orde Baru menyisakan berbagai aturan dan mekanisme kerja yang tidak sesuai dalam konteks pembangunan di era reformasi. Dulu di zaman Orde Baru, bahkan departeman yang bernama Kementerian Penertiban Aparatur Negara. Seolah- olah aparatur negara itu adalah sumber persoalan sehingga harus ditertibkan. Oleh karena itu, secara terstruktur wacana mengenai reformasi birokrasi direalisasikan melalui Perpres No. 81 Tahun 2010 terkait dengan grand design reformasi birokrasi Indonesia 2010-2015, yang kemudian ditindaklanjuti dalam setiap periode itu dengan rentang waktu 5 tahun. Periode pertama itu 2010 sampai 2014, kemudian periode kedua 2015 -2019, dan saat ini kita memasuki periode yang ketiga, 2020 sampai 2024.

Menurut pandangan Jufri Rahman, terdapat tiga hal utama yang menjadi prasyarat dalam melaksanakan reformasi birokrasi di tingkat pemerintahan desa, yaitu: 1) identifikasi isu strategis dan permasalahan yang terjadi pada setiap desa; 2) komitmen dalam melakukan reformasi birokrasi desa; serta 3) dukungan masyarakat desa untuk menciptakan tatanan desa yang lebih baik. Dengan demikian, sejatinya setiap pemerintahan desa perlu mempunyai pendekatan sendiri dalam mengimplementasikan peta jalan reformasi birokrasi. Karena mempraktikkan yang ada dalam panduan resmi saja tidak cukup, perlu adanya kesadaran bahwa setiap desa mempunyai isu strategis dan permasalahannya masing-masing.

Selanjutnya, Dr. Eko Prasetyanto Purnomo Putro dalam tulisan berjudul “Reformasi Birokrasi, Kunci Pemerataan Kemampuan dan Kesejahteraan Desa” menjelaskan tiga fase yang harus dilalui pemerintah sebelum mencapai kesuksesan dalam agenda reformasi birokrasi. Pertama, fase rule based bureaucracy atau birokrasi berorientasi aturan, fase kedua yaitu performance based bureaucracy atau birokrasi berdasarkan kinerja, dan fase ketiga yaitu dynamic bureaucracy yang memadukan dua komponen penting yakni budaya dan aparatur pemerintahan.

Berdasarkan data dari Kementerian Dalam Negeri (Kemendagri), kurang lebih Indonesia memiliki 74.953 desa. Secara geografis persebaran desa-desa tersebut sangat tidak merata sehingga berdampak pada kemampuan tiap-tiap desa yang belum merata pula. Hal ini akhirnya berpengaruh pada tingkat kesejahteraan yang berbeda antardesa. Menurut Eko Prasentyanto, mengapa kita perlu reformasi birokrasi di tingkat desa? Ia mempunyai dua argumen, yakni pertama, kemajuan zaman yang diikuti perkembangan TI menuntut penyesuaian dalam segala lini, termasuk tata kelola pemerintahan. Kedua, reformasi birokrasi merupakan langkah yang strategis untuk mewujudkan aparatur desa yang lebih berdaya guna sehingga mampu menjawab tantangan zaman. Namun demikian, reformasi birokrasi tidak bisa dilakukan dengan cara-cara yang radikal, harus bertahap dan berkelanjutan.

Dalam tulisan berjudul “Reformasi Birokrasi di Tengah Masa Pandemi, Perkuat Kampung dan Masyarakat Adat”, Mathius Awoitauw memaparkan gagasan mengenai pentingnya mengakui sekaligus mendukung masyarakat adat dalam menata dan mengelola kampungnya sendiri. Bukti nyata dukungan ini yakni pada 2016, pemerintah daerah setempat menerbitkan Peraturan Daerah Kabupaten Jayapura No 8 tahun 2016 tentang Kampung Adat.

Pada masa pandemi seperti ini, masyarakat yang ada di kampung-kampung lebih banyak menghabiskan waktunya di lahan dan kebun-kebun mereka. Berbeda dengan masyarakat kota yang tinggal di kawasan zona merah pandemi, masyarakat adat yang berada di kawasan hijau secara mandiri mengurus kebun-kebun dan pangan mereka. Mereka sangat serius dan percaya diri bahwa mereka sedang dan akan melakukan upaya-upaya ketahanan pangan bagi wilayah Kabupaten Jayapura. Mathius mengkritik bahwa selama ini sistem pemerintahan atau birokrasi kita terlalu mendominasi sehingga menciptakan ketergantungan yang luar biasa terhadap bantuan, misalkan dengan adanya dana desa, pasokan raskin (beras miskin), dan sebagainya. Masyarakat desa sudah jauh meninggalkan dusun dan lahan mereka untuk pergi ke kota, mengharapkan program-program pemerintah. Namun dengan adanya pandemi ini, mereka harus kembali ke kampung karena merasa tidak ada lagi yang dapat diharapkan di kota. Mathius menyatakan pandemi ini merupakan momentum yang tepat untuk pemerintah daerah dalam rangka menguatkan ketahanan pangan dari desa.

Di samping itu, Mathius juga mengakui bahwa sistem birokrasi yang sekarang tidak mampu menjawab permasalahan, khususnya bagi masyarakat di Papua. Meski dana otonomi khusus sangat besar namun tidak lantas menjamin kesejahteraan warga Papua. Sehingga, Pemerintah Kabupaten Jayapura merasa perlu meningkatkan kesadaran kolektif dalam konteks kemandirian desa. Terdapat 139 kampung di 19 distrik yang menjadi sasaran dari program ketahanan pangan ini.

Inti gagasan mengenai kemandirian desa di dalam masa pandemi sebenarnya juga diungkapkan oleh Wahyudi Anggoro Hadi, Lurah Panggungharjo. Bagi Wahyudi, reformasi birokrasi mutlak diperlukan untuk mewujudkan tata kelola desa yang sesuai dengan tatanan Indonesia baru. Sebab, reformasi desa sangat erat kaitannya dengan kemandirian desa. Kemandirian desa dapat dimaknai sebagai kemampuan desa untuk mengelola kewenangan dan aset. Dan kunci kemandirian desa terletak pada kapasitas sosial atau sumber daya yang dimiliki oleh warga desa. Namun, kapasitas sosial saja belum cukup. Perlu adanya partisipasi masyarakat yang membuat kapasitas sosial berubah menjadi modal sosial. Sementara itu, partisipasi mensyaratkan kepercayaan. Padahal kondisi yang terjadi saat ini banyak warga negara sudah tidak lagi percaya kepada negara, termasuk di tingkat pemerintahan desa. Penyebabnya, perangkat desa tidak mampu menyelesaikan masalah menahun yang terjadi sehingga kepercayaan warga pun terkikis sedikit demi sedikit. Guna mengembalikan kepercayaan warga desa, pemerintah desa harus memiliki dua kapasitas yang lainnya, yaitu kapasitas politik dan kepemimpinan serta kapasitas proses dan birokrasi.

Wahyudi menyatakan bahwa kultur birokrasi pemerintahan desa yang lekat dengan citra buruk, lamban, korup, bias kepentingan elit desa, dan tidak transparan, tidak semata-mata kesalahan aparatur pemerintah desa. Ada dua penyebab mendasar yang berkaitan dengan praktik marginalisasi desa sejak zaman Orde Baru. Pertama, sejak terbitnya UU 5 Tahun 1979, desa tidak pernah diurus oleh negara dan tidak pernah dipandang sebagai sebuah entitas politik. Akibatnya, perangkat desa tidak pernah dilatih untuk menjalankan sistem pelayanan publik yang profesional. Cara pandang negara yang memarjinalkan desa tersebut kemudian dikoreksi melalui UU 6 Tahun 2014 atau UU Desa. Artinya, Undang-undang Desa adalah momentum bagi desa untuk membangun kembali kedaulatan dan kemandiriannya. Sehingga jebakan korupsi, kolusi, dan nepotisme yang menjadi warisan zaman Orba seharusnya tidak lagi dilakukan oleh perangkat desa.

Idealnya, reformasi birokrasi tidak berhenti sebagai jargon. Substansi dari reformasi birokrasi adalah mengubah pola relasi antara warga negara dan negara. Relasi negara dan warganya yang selama ini hanya sebatas relasi administratif, harus diperbaiki melalui reformasi birokrasi. Pola relasi yang kaku harus diubah dengan cara memperluas dimensi pelayanan publik. Tidak hanya terkait administrasi publik tetapi juga meliputi barang dan jasa publik. Sehingga pola relasi administratif bisa berubah menjadi lebih cair. Penyesuaian tata kelembagaan desa pun perlu diperbaiki dan disesuaikan agar lebih efektif dan efisien. Setelah itu pemerintah desa bisa mulai membangun kultur organisasi yang baru. Dengan begitu pola hubungan antara pemerintah dan warga desa menjadi guyub dan nguwongke (memanusiakan manusia).

Masri Amin sebagai pegiat desa dalam tulisan berjudul “Meng- hargai Keberagaman Cara Desa Mereformasi Diri” menyampaikan kritik bahwa desa jangan “dibajak” dan menjadi “bancakan” struktur pemerintahan di atasnya dengan beragam dalih dan modus. Terlebih ketika adanya dana desa yang besar. Saat desa ingin berbenah untuk mereformasi diri, pada saat yang sama desa seringkali desa “disandera” dengan prioritas yang terkesan seragam yang berasal dari “ambisi” rente kebijakan. Kritik ini berdasarkan pada realitas ketika program dana desa dijalankan, pemerintah desa banyak yang tidak berdaya menghadapi skema kebijakan dan mekanisme pengelolaan dana desa yang rumit, sementara itu dana yang seharusnya diperuntukkan untuk kesejahteraan warga desa acapkali bocor sebelum turun ke kas desa. Sehingga peningkatan terhadap sumber daya manusia desa harus terus dilakukan melalui pendidikan dan pelatihan yang disesuaikan dengan kondisi tiap-tiap desa.

Apa Akar Persoalan Reformasi Birokrasi?

Birokrasi adalah organisasi bentukan negara yang bertujuan untuk memperlancar fungsi pemerintahan negara.4 Birokrasi lahir dari rahim modernitas. Ruh atau jiwa modernitas yakni efesiensi dan efektivitas yang tinggi. Sementara itu, reformasi birokrasi bermakna sebagai sebuah perubahan besar dalam paradigma dan tata kelola pemerintahan Indonesia. Lebih jauh lagi, reformasi birokrasi di tingkat desa merupakan sebuah upaya untuk melakukan pembaharuan dan perubahan mendasar terhadap sistem penyelenggaraan pemerintahan desa, terutama menyangkut aspek- aspek kelembagaan, ketatalaksanaan, dan sumber daya manusia. Langkah ini dilakukan untuk menemukan dan menyelesaikan hambatan yang membuat sistem penyelenggaraan pemerintahan desa tidak tidak berjalan dengan baik.

Muhammad Zidny Kafa dalam tulisan berjudul “Merumuskan Kembali Arah Pembangunan Birokrasi yang Demokratis dan Profesional dari Desa menuju Tatanan Indonesia Baru” menganalisis bahwa kegagalan reformasi birokrasi di Indonesia termasuk di tingkat pemerintahan desa dikarenakan telah melupakan tujuan utamanya, yaitu melakukan perubahan budaya birokrasi. Menurut analisis Zidny, kehadiran wabah Covid-19 menguatkan gambaran bahwa ternyata birokrasi di Indonesia masih memiliki budaya yang sangat lamban dan bermental peminta. Tidak ada perubahan yang signifikan dari era Orde Lama hingga era Reformasi dalam menjalankan fungsinya secara baik. Kepemimpinan yang baik tidak bisa diciptakan dengan proses politik yang tidak sehat. Padahal kepemimpinan adalah ruh utama dalam birokrasi.

Zidny menyebut ada empat pilar reformasi birokrasi desa yakni di antaranya: 1) Pola relasi antara pemerintah desa dan warga desa, 2) Reformulasi penataan pengelolaan aparatur desa berbasis kinerja, 3) Membangun kapasitas politik dan kepemimpinan serta terakhir 4) Data sebagai basis perencanaan dan pembangunan. Menurutnya, peranan big data dapat menjadi acuan untuk perencanaan pembangunan pemerintahan di desa.

Kembali membahas budaya birokrasi sebagai akar persoalan dalam reformasi birokrasi yang harus ditindaklanjuti. Menurut Eko Prasetyanto, komponen budaya penting dikarenakan dapat mempengaruhi tata kelola pemerintahan yang sesuai dengan karakter masing-masing desa. Dengan mempertimbangkan nilai- nilai budaya, prinsip-prinsip, atau asumsi-asumsi implisit yang tertanam dalam budaya, penyusunan kebijakan bisa sesuai dengan karakteristik masyarakat. Selain itu, budaya juga bisa digunakan dalam mempertimbangkan pemilihan kebijakan inovatif. Terakhir, nilai-nilai dan norma-norma budaya dapat berperan sebagai katalisator para pengambil keputusan untuk mencari alternatif dan ide-ide yang selaras dengan tujuan pembaharuan.

Menggarisbawahi budaya sebagai dinamika penting dalam birokrasi berarti mencoba melepaskan birokrasi dari keterpusatan cara kerja yang kaku. Iklim budaya organisasi dalam pemerintahan desa tidak seharusnya terpaku dengan prosedur pelaksanaan operasional dari pusat. Perlu kepercayaan diri dalam mengatasi segala tuntutan modernitas dengan tetap mempertimbangkan konteks dan kondisi desanya masing-masing. Dengan kepercayaan diri dan pemikiran maka inovasi dapat berkembang dalam birokrasi. Karena bagaimana pun, reformasi yang dibutuhkan dalam birokrasi bukan hanya sebatas pada tataran struktural namun juga harus mendalam masuk ke tataran kultural. Sementara itu, aspek spesialisasi dalam struktur birokrasi hendaknya dimaknai terus-menerus oleh kepala maupun pamong desa, bahwa setiap jabatan dan tugas sekecil apa pun dalam pemerintahan desa membawa arti penting dalam proses pembangunan kesejahteraan desa. Akhir kata, pekerjaan rumah kita terkait reformasi birokrasi di desa masih teramat panjang. Keenam tulisan dalam buku ini adalah sedikit dari sekian banyak gagasan alternatif untuk membangun Indonesia dari desa. Selamat membaca!

Kongres Kebudayaan Desa - Reformasi Birokrasi 1.004 KB
Buku Putih - Kongres Kebudayaan Desa 5.15 MB